Нові правила адміністративного судочинства: що змінилось і як застосовувати

Новые правила административного судопроизводства: что изменилось и как применять

Председатель Кассационного административного суда ВС Михаил Смокович рассказал о применении новых норм Кодекса административного судопроизводства.

Новеллы Кодекса административного судопроизводства у многих судей продолжают вызывать вопросы: как определить, является ли дело малозначительным; можно ли отнести сложное дело к типичному и рассматривать его в упрощенном производстве; как работают правила передачи дела по подсудности; что делать с производными требованиями; как реагировать на необоснованные отводы и т. д. Однако судам административной юрисдикции в некотором плане повезло — они могут наблюдать практику применения новых норм Кассационным административным судом Верховного Суда, который выступает не только в роли кассационной инстанции, но и первой или апелляционной по определенным категориям дел.

О проблемных моментах применения новой редакции КАСУ в эксклюзивном интервью «Судебно-юридической газете» рассказал глава Кассационного административного суда в составе Верховного Суда Михаил Смокович.

Дела незначительной сложности

- Новая редакция Кодекса административного судопроизводства содержит в первую очередь ряд новых терминов, среди которых «малозначительное дело». Какие дела можно отнести к этой категории и какие последствия влечет за собой признание дела малозначительным?

- Законодатель пошел от обратного: он определил, какие дела априори ввиду своей сложности не могут быть малозначительными. В первую очередь это дела, в которых одной из сторон выступают такие субъекты властных полномочий, как Президент, Верховная Рада, Высший совет правосудия, Высшая квалификационная комиссия судей. Также это дела, касающиеся оспаривания нормативно-правовых актов, принудительного отчуждения земельных участков, и дела, в которых оспаривается решение о взыскании на сумму более чем 800 тыс. грн (500 прожиточных минимумов).

Само понятие также определено: дело незначительной сложности (малозначительное дело) — это административное дело, в котором характер спорных правоотношений, предмет доказывания и состав участников и т. д. не требуют проведения подготовительного производства и (или) судебного заседания для полного и всестороннего установления его обстоятельств. Кроме того, в ст. 12 КАСУ определен перечень дел, которые в любом случае являются малозначительными.

Таким образом, законодатель четко определил, какие дела не могут быть малозначительными и какие всегда будут малозначительными, в других же случаях малозначительность должен определить сам суд.

К примеру, если в деле всего два участника, суд видит, что характер спорных правоотношений не является сложным, не требуется вызов свидетелей, проведения экспертизы, суд определяет, что это дело является малозначительным. И в таком случае рассмотрение происходит в упрощенном производстве.

- Может ли суд на этапе кассационного обжалования признать дело малозначительным?

- Малозначительность определяет суд первой инстанции. Ошибочное отнесение дела к категории малозначительных является безоговорочным основанием для обжалования. К примеру, кассационный суд будет обязан открыть кассационное производство. Хотя это еще не является основанием для отмены решений, если они являются правильными.

Поскольку сейчас обжалуемые решения по делам, поступившим в Кассационный административный суд ВС, были приняты судами до 15.12.2017, когда не было даже понятия малозначительности, мы еще не определялись с судебной практикой относительно правильности отнесения дел к малозначительным. Но мы видим, что такие дела уже на подходе.

Типичные и образцовые дела

- К делам незначительной сложности отнесены типичные дела. Можно ли отнести сложное дело к типичному и рассматривать его в упрощенном производстве?  Какими критериями в таком случае должен руководствоваться суд, признавая дело типичным?

-  Если в производстве одного или нескольких административных судов находятся схожие административные дела, количество которых определяет целесообразность принятия образцового решения, суд, рассматривающий одно или более таких дел, может обратиться в Верховный Суд с представлением о рассмотрении одного из них ВС как судом первой инстанции. Принимая решение о такой необходимости, суд руководствуется тем, что ответчиком выступает один и тот же субъект властных полномочий; спор возник на аналогичных основаниях; отношения регулируются одними нормами права; истцами заявлены аналогичные требования.

Если Кассационный административный суд ВС сочтет представление обоснованным и рассмотрит дело как суд первой инстанции, оно автоматически становится образцовым. В результате принятия решения по образцовому делу, типичное дело автоматически относится к категории малозначительных, даже если по критериям, закрепленным в Кодексе, оно является сложным. Рассмотрение подобных типичных дел будет далее происходить в упрощенном производстве. Но такой «автомат» работает лишь в отношении дел, по которым есть решение КАС ВС в образцовом деле.

На данный момент в Кассационном административном суде уже есть два образцовых решения, открыты производства еще по четырем образцовым делам.

- Какие параметры суд должен сравнить, чтобы отнести поступившее к нему дело к типичному?

- В первую очередь обстоятельства, нормы, которые применялись в образцовом деле и требования. То есть если суд видит, что в деле тот же субъект властных полномочий, та же норма, по мнению истца, нарушена и те же требования выдвигаются, то суд имеет дело с типичным делом и рассматривает его по соответствующим правилам. Но если суд ошибется, то на такую ошибку будут реагировать апелляционный и кассационный суды.

Нужно ли ходатайство для упрощенного производства

- Может ли суд по собственной инициативе без ходатайства истца назначить дело к рассмотрению в порядке упрощенного производства?

- Здесь имеет место дискуссия. Законодатель разделил дела незначительной сложности на две группы. К первой относятся дела, которые суд обязательно должен рассматривать в порядке упрощенного производства, вне зависимости от наличия соответствующего ходатайства. Вторую группу составляют дела, порядок рассмотрения которых определяется на усмотрение суда.  

Что касается второй группы, существует две позиции: что обязательно должно быть ходатайство о рассмотрении дела в упрощенном производстве, и что оно необязательно. На наш взгляд, такое ходатайство не является обязательным. Ведь в любом случае происходит коммуникация: мы посылаем исковое заявление ответчику, получаем отзыв, возражения на отзыв и пр. И если в процессе у сторон возникают ходатайства о рассмотрении дела в общем порядке, тогда мы рассматриваем вопрос об их удовлетворении. А если мы будем действовать наоборот — назначать дело к рассмотрению по правилам общего искового производства, не выяснив мнения сторон, потом мы уже не сможем перейти к упрощенному, даже если стороны пожелают. В то же время механизм перехода из упрощенного производства к общему законодательством предусмотрен. Таким образом, главное — выяснить мнение сторон.  

- Могут ли участники дела присутствовать при слушании дела в упрощенном производстве?

- Есть два вида упрощенного производства: с вызовом участников дела и без вызова. Если истец хочет принять участие в судебном рассмотрении, то мы можем назначить дело с вызовом участников дела для дачи пояснений. Но если не будет ходатайств, к примеру, о допросе свидетелей, проведении экспертизы, то суд может и отказать истцу.

- Какие есть механизмы на стадии подготовки дела к рассмотрению, если коллегия не согласна с позицией судьи-докладчика?

- После стадии открытия производства следует стадия подготовки, которую проводит судья-докладчик. А далее есть три формы рассмотрения: предварительное рассмотрение, письменное производство и судебное заседание. Если судья-докладчик на стадии подготовки пришел к выводу, что решения судов правильные, то он уведомляет об этом коллегию, и она переходит к рассмотрению дела в предварительном судебном заседании. Если же он видит, что обжалуемые решения вызывают сомнения, то он со стадии подготовки назначает это дело в судебное заседание или к письменному производству (в зависимости от того, хотят ли стороны принимать участие в рассмотрении). Но может быть и так, что уже во время предварительного заседания, когда судья докладывает, что обжалуемые решения законны и справедливы, другой член коллегии сомневается в этом. Тогда из формы предварительного судебного заседания суд переходит или в судебное заседание, или в письменное производство.

Вопросы подсудности

- Может ли КАС ВС самостоятельно передать дело, к примеру, в Окружной административный суд Киева, если увидит, что дело ему неподсудно, или же, наоборот, — окружной суд передать дело в КАС ВС?

-  В КАСУ редакции до 15.12.2017 было предусмотрено, что если в суд поступило исковое заявление, которое предметно ему неподсудно, то суд мог по правилам статьи п. 6 ч. 3 ст. 108 КАСУ просто вернуть его истцу, а если уже открыто производство — направить в надлежащий суд, которому подсудно данное дело.

На сегодня Кодекс предусматривает, что суд может сам направить другому суду дело, которое ему территориально неподсудно. Таким образом, в админпроизводстве внедряется принцип «открытого окна»: человек сдал исковое заявление, а судебная система обязана определить, какой суд его должен рассмотреть.

Что касается территориальной подсудности и отсутствия предметной как основания для передачи дела в надлежащий суд, то, на мой взгляд, она несколько неправильно трактуется. Потому что именно территориальная подсудность определяет конкретный суд, который должен рассмотреть дело.

К примеру, предметная подсудность относительно социальных споров предусматривает, что социальные споры надлежит рассматривать окружным судам Украины, а территориальная подсудность указывает на конкретный суд. В частности, административный суд Киева должен рассматривать такое дело, потому что и Пенсионный фонд, и истец находятся в Киеве.

Однако не все так просто, ведь судами первой инстанции выступают не только окружные, но еще и апелляционные суды, и КАС ВС. То есть у судов, как окружных, так и апелляционных, и КАС ВС может совпадать территориальная юрисдикция.

Может ли КАС ВС в таком случае направить дело в Окружной административный суд Киева (ведь юрисдикция КАС ВС распространяется, в том числе, на Киев)? Отдельные юристы считают, что не может. Однако стоит учитывать, что территориальная юрисдикция определяет компетентный суд для рассмотрения дела в определенном месте. То есть в первую очередь речь идет о компетентном суде. А это значит, что если дело, которое относится к компетенции ОАС Киева, подано в КАС ВС, последний может, согласно правилам ст. 29 КАСУ, направить дело в ОАС Киева.

В целом, такой подход, когда исковое заявление не возвращается человеку, и суды сами должны выяснить, кто из них компетентен, чрезвычайно позитивный.

Как не запутаться в юрисдикциях

- Дискуссионным является вопрос о производном требовании. Не отдает ли таким образом административный суд часть публично-правовых споров судам других юрисдикций?

- Такой механизм направлен на обеспечение эффективной судебной защиты. Статья 19 КАСУ определяет, что административные суды не рассматривают исковые требования, которые являются производными от требований в частноправовом споре и заявлены вместе с ними, в случае, если этот спор подлежит рассмотрению в порядке иного, нежели административное, судопроизводство и находится на рассмотрении соответствующего суда. Например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 19 ГПК, суды рассматривают в порядке гражданского судопроизводства требования по регистрации имущества и имущественных прав, других регистрационных действиях, если такие требования являются производными от спора в отношении такого имущества или имущественных прав, если этот спор передан с такими требованиями.

В то же время если эти требования вместе не заявлены и сначала решается частноправовое требование относительно установления права в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства, то второе требование уже рассматривается административными судами.

Сам Кодекс позволяет рассматривать публично-правовые споры в других судопроизводствах. Например, такими популярными спорами являются обжалование решений, действий или бездеятельности исполнительной службы. Хотя это и публично-правовые споры. ГИС, и даже частные исполнители выполняют делегированные функции власти, но если выполняется решение гражданского и хозяйственного суда, то и вопросы контроля над исполнением рассматривают эти суды.

Стоит отметить, что законом предусмотрены и случаи, когда, наоборот, админсуды решают вопрос о частноправовых требованиях. Так, если дело касается обжалования действий или бездействия субъекта властных полномочий и, дополнительно, истец требует возмещения морального или материального вреда — дело рассматривает административный суд. Хорошо ли это? Не всегда, поскольку спор относительно противоправности решений, действий представителей власти иногда можно решить за 20 минут, а вопрос возмещения ущерба требует намного больше времени (проведение экспертизы, доказательная база и пр.) и существенно затягивает рассмотрение дела, т. е. требует защиты в сфере публично-правовых отношений. Поэтому нельзя сказать, что такой механизм эффективен во всех случаях.  

- Много ли дел направлено Кассационным административным судом в Большую палату для решения вопроса о подведомственности споров?

- Мы направили около десятка таких дел. Кроме того, Большой палате направляются дела, по которым в кассационных жалобах указывается на нарушение правил юрисдикции при рассмотрении.

В частности, вопросы относительно подведомственности возникают в делах, связанных с обжалованием решений государственных исполнителей по наложению штрафов. К примеру, Пленум ВССУ и мы считали, что такие споры надлежит рассматривать административным судам, но в 2016 г. Верховный Суд Украины на общем заседании палат пришел к мнению, что такие дела подведомственны суду, решение которого исполняется. На сегодня этот вопрос четко урегулирован Законом «Об исполнительном производстве», в соответствии с которым упомянутые ранее споры должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства.

Также Большой палате направлена категория споров, касающаяся взыскания по искам субъектов властных полномочий о переплате социальных выплат. Раньше это считалось возвращением средств в бюджет, но теперь практика начала меняться в сторону того, что это частный спор о возвращении имущества.

Мы надеемся, что Большая палата решит вопросы подведомственности, и определить надлежащую юрисдикцию будет легко не только судьям, но и всем гражданам Украины.

Риски нового порядка отвода судьи

- Какие проблемы вызывают новые правила рассмотрения отводов?

- Если коллегия судей, которой заявлен отвод, не удовлетворяет его — производство приостанавливается, а заявление направляется на перераспределение для определения судьи, который его рассмотрит. Если он также сочтет заявление необоснованным, дело будет передано обратно тому составу суда, который слушал его изначально. Если же отвод подлежит удовлетворению — дело вновь перераспределяется новому составу.

Хорошо, если  в суде есть судья, который может рассмотреть такое заявление. Если его нет (к примеру, в суде с небольшой штатной численностью), то оно вовсе передается в другой суд.

Кассационный административный суд ВС при рассмотрении дел по первой инстанции уже столкнулся с тем, что очень часто заявления об отводе провоцируют затягивание процесса. Хорошо, что срок рассмотрения таких дел — 60 дней. Однако позже пойдут споры о нарушениях в  избирательном процессе, где срок существенно меньше — всего 2 дня. И таким способом можно будет значительно затянуть рассмотрение дел, а также «выбивать» определенных судей из состава коллегии. Ведь иногда отвод заявляют не всему составу суда, а сначала двум, затем трем судьям.

Поэтому принцип, предусмотренный предыдущей редакцией КАСУ, когда суд сам решал, есть ли основания для удовлетворения, был, на наш взгляд, более эффективным. Даже если суд необоснованно отказывал в удовлетворении заявления об отводе, это являлось основанием для отмены судебного решения в апелляционном порядке.

- Можно ли заявление об отводе расценивать как злоупотребление процессуальными правами и привлекать такое лицо к ответственности?

- Однозначный ответ дать трудно. Злоупотреблением это может быть в том случае, когда отвод заявлен повторно по тем же основаниям.

Кроме того, нормы об ответственности за злоупотребление правами именно в административном судопроизводстве я бы не применял: когда человек отстаивает свои права в конфликте с государством, на мой взгляд, привлечение его к ответственности — это лишнее, ведь граждане могут быть юридически не осведомлены и защищать себя без адвоката.

Что же касается самого инструмента, если суд усматривает в действиях лица злоупотребление правами, он может оставить заявление об отводе без рассмотрения. На сегодняшний день действует такой механизм, и он вполне приемлем.

Есть ли адвокатская монополия на самом деле

- В юридических кругах бытует мнение, что адвокатура монополизировала право на представительство в судах. Так ли это?

- Сейчас везде идет речь о монополии адвокатов в судах. Но это не так.

Действительно, ст. 131-2 Конституции содержит норму, согласно которой представительство в судах осуществляет исключительно адвокатами. Однако в той же статье есть часть пятая, где прямо сказано, что законом могут быть определены исключения относительно представительства в суде по трудовым спорам, спорам о защите социальных прав, в отношении выборов и референдумов, в малозначительных спорах, а также относительно представительства малолетних или несовершеннолетних лиц и лиц, признанных судом недееспособными или дееспособность которых ограничена.

Кроме того, ст. 57 КАСУ прямо предусматривает, что в спорах незначительной сложности представителем в суде может быть не адвокат. А таких споров у административной юстиции более 80%.

Можно ли в таком случае говорить о монопольном положении адвокатуры в административном судопроизводстве? Конечно же нет.

Конечно, конституционные нормы существенно влияют на положение крупных юридических лиц (предприятий, банков). Они вынуждены заключать договоры с адвокатами, в то время как в их штате есть юридический отдел. И это, естественно, влечет дополнительные бюджетные затраты для государственных предприятий и учреждений. 

Для решения данной проблемы на сегодня разработан новый закон об адвокатуре и адвокатской деятельности. Предполагается, что адвокатом будет считаться не только лицо, которое осуществляет адвокатскую деятельность, но и лицо, у которого есть соответствующий адвокатский статус.

- А как быть в ситуации, если дело было признано малозначительным, и одну из сторон в процессе представлял не адвокат, а суд следующей инстанции пришел к выводу, что дело малозначительным не является?

- Если позже выяснится, что процессуальные действия совершались лицом, не имеющим на то полномочий, эта ситуация служит основанием для отмены решения судами высших инстанций. К примеру, исковое заявление подписывало лицо, которое не имело на то полномочий.

Эксперт по вопросам права

- Еще одна новелла КАСУ — институт эксперта по вопросам права. Каким критериям он должен соответствовать?

- Законодатель ст. 69 КАСУ определил, что в качестве эксперта по вопросам права может привлекаться лицо, которое имеет научную степень, а также является признанным специалистом в области права. У судей сразу возникли вопросы касательно оценочного понятия «признанный специалист». Подтверждением признания может служить, к примеру, наличие ученого звания. Кроме того, мы считаем, что значение имеет также отрасль права, в сфере которой лицо проводило научные исследования.

Цель эксперта — дать судье консультацию, альтернативное видение ситуации, расширить кругозор касательно толкования той или иной нормы. Это что-то сродни научно-консультативному совету при суде, как это было раньше.

В своих решениях судьи не обязаны опровергать выводы экспертов в случае несогласия с ними. Однако со временем мы придем к тому, что экспертные мнения приобретут большую значимость. В целом, включение в административное производство такого института как «эксперт по вопросам права» — это большой шаг вперед.

Споры о правоприменении

- Как проблемные вопросы правоприменения решаются внутри Кассационного административного суда ВС?

- Верховный Суд обеспечивает постоянство и единство судебной практики в порядке и способом, определенным процессуальным законом. Императивные выводы касательно применения нормы закона кассационный суд может делать исключительно в решении, которое в дальнейшем будет служить рекомендацией всем судам. Однако и в таком случае суды могут отступить от нашей позиции.

Действительно, точки зрения судей часто могут не совпадать. Еще сложнее с судьями — выходцами из ученой среды, каждый из которых имеет свой собственный взгляд. Поэтому и возникают особые мнения по отдельным делам.

Что касается предварительного обсуждения позиций внутри КАС ВС, были предложения решать проблемные аспекты правоприменения на собрании, однако такая организационная форма работы подразумевает принятие обязательных к выполнению решений. А это не предусмотрено законодательством, поскольку является своеобразной формой влияния. Даже таких форм методической помощи, как информационные письма, разъяснения пленумов больше нет. Поэтому иногда мы проводим не собрания «под протокол», а просто обсуждения внутри коллектива, где каждый может поделиться своей позицией. Так мы можем выслушать альтернативное мнение касательно применения той или иной нормы.

- У кассационного суда теперь есть возможность передать дело Большой палате…

- В новых редакциях процессуальных кодексов предусмотрен механизм направления дел на рассмотрение Большой палаты с целью обеспечения единства судебной практики. Также, если суд желает отойти от правовых позиций Верховного Суда Украины, он направляет дело в Большую палату, и та рассматривает его вместокассационного суда, то есть он фактически отдает свою работу Большой палате. И если уже кассационный суд так поступает, то в своем определении должен очень убедительно и четко аргументировать, почему это необходимо. В ином случае Большая палата может вернуть дело. Я бы не злоупотреблял этой возможностью, ведь в БП ВС должны попадать действительно значимые дела, и к ней не стоит обращаться по любому поводу.

Судебный сбор и переходный период

- Какие изменения коснулись порядка освобождения от уплаты судебного сбора?

- На сегодняшний день этот вопрос урегулирован таким образом, что не во всех случаях суд на свое усмотрение может освободить лицо от уплаты судебного сбора. Более того, перечень таких лиц существенно сужен, а суд наделен правом освобождать от уплаты сбора только в случаях, прямо предусмотренных Законом «О судебном сборе». Также законодатель прямо установил, что за каждое исковое требование должен быть уплачен судебный сбор.